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余兴安、李琪：我国人力资源服务业的现状与未来发展
2024-11-2930

本文归纳了人力资源服务业的发展阶段及其基本特色，梳理了当前人力资源服务业的现状，分析了存在的问题，并试图就如何促进人力资源服务业高质量发展提出对策措施。



专家介绍





余兴安，中国人事科学研究院院长、党委副书记、研究员，第十三届、第十四届全国政协委员，国务院特殊津贴专家。

李琪，中国人事科学研究院市场与流动管理研究室助理研究员。

我国人力资源服务业经过40余年的蓬勃发展，整体行业规模持续扩大、服务产品不断丰富、服务业态逐渐形成体系、市场功能作用日益增强，取得了显著的社会效益与经济效益，在为经济建设提供有效的人力资源供给、促进劳动者充分就业和人才畅通有序流动方面发挥了积极作用。当前，经济高质量发展、信息技术升级、新就业形态出现对整个行业发展提出了新要求。本文归纳了人力资源服务业的发展阶段及其基本特色，梳理了当前人力资源服务业的现状，分析了存在的问题，并试图就如何促进人力资源服务业高质量发展提出对策措施。


一、人力资源服务业的发展历程与特色


我国人力资源服务业40余年的发展历程，大体可以划分为四个阶段，即起步探索期、业态展开期、行业壮大期以及协同发展期。

从改革开放初期到党的十四大召开前，为起步探索期。这一时期，在改革开放大潮的催生下，政府部门举办的各类人才服务机构、面向外资企业的对外服务公司、民营职业中介机构陆续建立起来。

自党的十四大召开至2007年年初，为业态展开期。社会主义市场经济发展道路的确立为人力资源服务事业开辟了广阔的前景，各类业务得以全面展开；国有、民营、外资机构纷纷迈开步伐；互联网等新型信息技术的运用初见成效；各项管理规章制度陆续出台，一些扶持性举措产生了很好的社会效果。

自2007年至党的十九大召开，为行业壮大期。人力资源服务业作为一个行业门类正式确立，其发展进入快车道。

自党的十九大召开以来，为协同发展期。党的十九大报告提出，“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”，对人力资源工作进行了新的定位，人力资源服务业的发展由此迈出新的步伐。

我国的人力资源服务业在改革开放初期的大潮中诞生，在经济社会的进步中成长，经过40余年的发展，取得了世人瞩目的成就，积累了丰富的实践经验，走出了独具特色的“中国式”道路，主要体现在以下几个方面。

（一）从解决体制转轨中的障碍问题起步

在改革开放初期，我国面临着体制转轨和人员安置的巨大压力，为解决乡镇企业及民营企业兴起后的人才需求问题、国有企业转制后下岗人员的再就业问题、农村剩余劳动力的转移就业问题，政府部门举办的各类公共就业服务机构和人才交流机构应运而生。与此同时，对外服务公司陆续建立，民营职业中介机构也在东南沿海地区成长起来。因此，我国的人力资源服务是从解决体制转轨中的障碍和问题起步，逐渐发展出各类组织和业务形态的。

（二）以国有事业、企业机构开道逐步健全市场服务体系

早期的人力资源服务机构大多数为国有事业单位，另有少量国有企业，主要在对外服务系统。20世纪90年代中期以后，民营机构才迈开发展步伐，但很快就显现出较为强劲的市场生命力；外资机构从猎头机构开始试水，到几家大型外包机构的登陆，逐渐进入我国市场。为适应社会主义市场经济发展的进程，各类机构快速发展，市场服务体系在此过程中逐步确立。目前，民营人力资源服务机构在服务机构总数中已占了很大比重。

（三）多种所有制形态共同发展、混合发展

总体来看，我国人力资源服务业呈现出多种所有制形态共同发展的特征。国有企业如中智集团、上海外服、北京外企、国投人力，以及近年来各地建立的人才集团；民营机构如科锐国际、博尔捷集团等；外资企业如万宝盛华、任仕达、德科等。近年来，不同性质机构间的混合经营、股权重组、合作发展，已成为人力资源服务业发展的一个新趋向。

（四）形成相对完备的扶持政策与行业监管制度

1994年中组部、人事部出台《加快培育和发展我国人才市场的意见》，明确提出发展人才市场的总体目标；90年代以后，如《人才市场管理规定》《中外合资人才中介机构管理暂行规定》等陆续出台，政府对市场及各种服务行为的监管逐步规范化。

2007年3月，国务院发布《关于加快发展服务业的若干意见》，明确提出要“发展人才服务业”（后通用“人力资源服务业”的表述），标志着人力资源服务业作为一个行业被正式确立。2012年12月国务院印发的《服务业发展“十二五”规划》，将人力资源服务业列为生产性服务业中要重点发展的十二个门类之一。2014年12月，人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部发布《关于加快发展人力资源服务业的意见》，更是全面系统地提出了促进行业发展的政策措施，各省份的政策文件也在此前后陆续出台。2021年11月，人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部等五部门联合发布《关于推进新时代人力资源服务业高质量发展的意见》，为加快我国人力资源服务业高质量发展指明了方向。2022年12月，人力资源社会保障部发布《人力资源服务业创新发展行动计划（2023—2025年）》，更为行业创新发展制定了路线图。这些政策文件的出台，为人力资源服务业有序发展注入了强劲动力。

（五）紧密围绕国家及地方发展战略拓展业务

实践表明，人力资源服务业是国家实施人才强国战略、就业优先战略、乡村振兴战略和创新驱动发展战略的重要载体，在保障劳动者充分就业、促进人才合理流动、推动产业结构升级、优化人力资源配置等方面具有重要作用。与此同时，人力资源服务业紧密围绕京津冀协同发展战略、长三角一体化战略、粤港澳大湾区等区域发展战略及各地区发展计划的落实拓展业务，为地方发展提供有力的人力资源支持，是推动区域发展的重要力量。

（六）充分运用新一代信息技术带来的便利

人力资源服务业的快速发展除了市场需求的拉动及政府的强力推动这两个重要因素外，正赶上新一代信息技术发展也是一个重要的方面。当前人力资源服务业正走在信息和数字科技的快车道上，新产品层出不穷、产业升级步伐加快，整个行业展现出了较快的反应速度，充分运用新一代信息技术带来的便利，推动了整个行业快速发展。

（七）以匹配中介服务为核心，不断拓展服务功能

我国人力资源服务的业务形态不断创新，从以招聘、猎头为主要形态的匹配中介，到负责各类人力资源管理业务的代理服务，再到包含各种形态的外包服务、平台合作，人力资源服务业正在成为利于劳动者和各类用人主体共享的、社会化的人力资源供给中心、匹配中心、管理中心。

（八）形成以人力资源服务为主轴的现代服务业共生格局

服务业包括生产性服务业和生活性服务业两个大类。生产性服务业包括金融服务、交通运输、现代物流、科技服务、商务服务、工程咨询和人力资源服务等，人力资源服务与其他各门类高度关联，在整体生产性服务业中有其独特的地位。这种独特性体现在利于实行跨界融合，形成整合性、集群式发展态势，以增强功能效应。近十几年来人力资源服务业在跨界融合中风生水起，推动了以人力资源服务为主轴的现代生产性服务业共生格局的形成。

（九）以人力资源服务产业园建设促进集聚发展与产业链延伸

2010年以来，人力资源服务产业园作为行业规模化、集约化发展平台，充分发挥着产业集聚、业态拓展、孵化培育等功能。积极引进国内外知名人力资源服务机构、本土骨干企业进驻园区，形成了功能较为齐备的人力资源服务产业链，为人员招聘、职业培训、人才测评、高级人才寻访、人力资源外包等提供了全方位的服务。同时，不断延伸扩展产业链，积极培育与人力资源产业链相配套的法务、财务、保险等衍生服务业态，促进了产业间的协同发展。

（十）始终将社会效益置于首位，坚持经济效益与社会效益的统一

人力资源服务业直接服务于广大劳动者和用人单位，其本身具有广泛的社会需求，能够带来良好的社会效益，对解决充分就业问题、人才合理流动与优化配置问题、经济发展对人力资源的广泛需求问题起到了至关重要的作用。同时，人力资源服务业务的开展会产生一定的直接经济效益，40余年来，全行业经营规模逐渐扩大，营业额持续增长，已成为我国现代服务业中的一个重要行业门类。


二、人力资源服务业发展现状与存在的问题


（一）发展现状

当前，随着市场规模的不断扩大、新技术带来的产业升级，以及相关政策体系的逐渐完善，我国人力资源服务业仍处在持续快速发展中。整个行业呈现规模化、多元化、专精化、数字化、融合化、集聚化、国际化的发展趋势。

1．规模化：行业规模持续快速增长

截至2022年年底，全国共有各类人力资源服务机构6.3万家，全行业年营业收入2.5万亿元，从业人员104万人，共为3.1亿人次劳动者提供就业、择业和流动服务，为5 268万家用人单位提供专业支持。人力资源服务机构数量由2017年的3.02万家增加至2022年的6.3万家，年均增长率为15.84%。从业人员数由2017年的58.37万人增加至2022年的104万人（见图1），年均增长率为12.25%。

图1 2017—2022年人力资源服务机构数量和从业人数
资料来源：2017—2022年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》

2022年全年营业收入同比增长了1.62%。从2017年的1.44万亿元增长至2022年的2.5万亿元（见图2），年均增长率达到11.66%，为经济高质量发展提供了有力的人力资源支持。

图2 2017—2022年人力资源服务业营业收入及同比增长率
资料来源：根据人力资源社会保障部官方统计数据整理计算

2. 多元化：行业结构不断优化，服务业态日益丰富

随着社会需求的日益多样，人力资源服务的职能从起初单一的中介匹配不断拓展，逐步形成包括招聘、猎头（高级人才寻访）、测评、代理、培训、外包、咨询等在内的相对完备的业务体系。根据《2021年度人力资源市场建设和人力资源服务业发展情况》，截至2021年底，全国各类人力资源服务机构举办现场招聘会28.6万场次，同比增长22.63%；为116.33万家用人单位提供人力资源外包服务，同比增长9.55%；为189.1万家用人单位提供人力资源管理咨询服务，同比增长4.07%；举办人力资源培训班47.78万次，同比增长9.96%；猎头服务成功推荐人才141.04万人，同比增长12.65%。这些变化既反映了新经济发展模式、新工作形态以及产业转型升级对人力资源服务业的新需求，也表明人力资源服务的各种业务形态有广泛的社会市场空间。

3. 专精化：组织变革促使人力资源服务精细化发展

随着科技进步和产业发展，组织的生产方式也发生了巨大转变，规模化、一体化的生产逐渐被“分布式”的生产方式替代，众多“大而全”型的组织纷纷向“小而精”“敏捷型”组织转型。组织为了降本增效，将部分内部功能外部化。人与组织也由传统的“单向层级”关系转为“多元合作”关系，以灵活就业形态和线上线下相结合的方式进行工作创新。在此背景下，人力资源服务机构为了提升服务产品的技术含量和市场适用性，抢占更多市场空间，进一步锁定细分市场，在专业领域上做深、做精、做专成为必然选择。

4. 数字化：新技术推动人力资源服务转型升级

21世纪初以来，一场以数字化、智能化为代表的新型产业革命正在兴起，也为人力资源服务行业带来了新的机遇和挑战，“数字+人力资源服务业”正在改变和颠覆传统的人力资源服务业的产品结构、商业模式、组织形式和平台网络。从人力资源管理软件、人才获取解决方案、人才地图、人才画像，到在线测评、智能化绩效评价等，新技术已经逐步渗入人力资源管理和服务之中，直播带岗、远程面试、网络招聘、协同办公、灵活用工等服务层出不穷。例如，上海外服投资3.25亿元用于“数字外服”转型升级，广州红海集团全力打造数字服务平台，均是推动转型升级的举措。

5．融合化：推进行业跨界协同发展

党的十九大报告提出了要加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。人力资源服务领域的显著特征是充分运用互联网、大数据、人工智能、区块链等新兴信息技术。与制造业企业全面合作，大量产业资本、互联网资本纷纷进入人力资源服务领域，如腾讯、顺丰、平安集团等知名企业成立人力资源服务公司，也在更高水平上推动了人力资源服务与其他产业的跨界融合。目前，人力资源与金融保险、科技交流、健康服务、交通出行等领域的业务合作成果丰硕，新产品层出不穷，产业链不断延伸，价值得到更有效的释放。

6．集聚化：人力资源服务产业园发挥集聚引领示范作用

截至2022年底，人力资源社会保障部与相关省市陆续建立了上海、重庆、苏州等26家国家级人力资源服务产业园，集聚了4 390家人力资源机构，共实现营业收入4 672亿元，服务了2 190万人次劳动者和277万家重点企业，形成了多层次、多元化、专业性的人力资源综合服务载体，充分发挥了对就业的促进作用，社会效益同步提升。此外，各省还自建了150余家人力资源服务产业园，也发挥了同样的功能作用。

7．国际化：对外开放水平不断提高

“一带一路”倡议的提出为人力资源服务业国际化发展提供了广阔空间。越来越多国内人力资源服务机构和产品走向国际市场，目前人力资源服务机构的对外业务已经从单一的劳务输出逐渐扩展到人力资源服务的全业务领域。与此同时，庞大的国内市场也吸引着越来越多的国际产品和服务走进中国。在上海、福建、海南等12个自贸试验区积极贯彻外商投资法及实施条例，落实人力资源服务领域外商投资国民待遇，引进我国市场急需的海外人力资源服务企业、项目和技术。

（二）存在的问题

在看到辉煌成就的同时，我们也意识到，我国人力资源服务业的发展仍面临着一些问题。主要表现在以下几个方面。

一是企业对人力资源服务的认知度还有待提高。人力资源服务有多重功能，包括中介匹配、事务代理、价值开发等。但目前来看，企业对人力资源服务的认知大多局限于中介匹配方面，人力资源服务的这一功能因此得到较为充分的发挥，而其他方面功能的社会认知度还不高，其作用的发挥还不够充分。

二是人力资源服务与实体经济的协同度不高。目前实体经济对人力资源服务外包、劳务派遣的需求较为广泛，但与现行的法令规章不免存在冲突。如何既遵守法令规章，维护好劳动用工双方，特别是劳动者一方的权益，又满足实体经济发展中对此类服务的需求，尚无行之有效的办法。

三是区域发展不平衡。东部沿海地区具有经济、科技、人才等多种优势，人力资源服务业得到了较快发展。中西部部分地区如湖北省、四川省、重庆市等地行业发展态势良好，其他地区相对薄弱；西部地区行业发展水平仍处弱势，但具有较大发展空间和后发优势。

四是数据资源没有得到充分运用。人力资源服务机构在业务开展过程中会产生大量数据，这些数据总体上能够反映我国人才流动、劳动就业、人力资源供需等方面的基本情况，但因其是属于不同经营主体的商业性资源，因而处于分散状态，尚未得到充分运用。政府主管部门如果能运用好这些数据资源，以观察和预测人才流动、就业状况以及经济发展态势，将是很有价值和意义的。

五是行业整体上仍呈现“小、散、弱”的特征。总体来看，全行业小微企业居多，规模较大的人力资源服务机构少，服务供给水平还不够高，服务效率与经营效益有待提升，与世界一流的人力资源服务机构相比还没有展现出竞争优势。

六是附加值高的业态发展还不充分。传统的人事代理等服务业态主要依靠量的积累，而技术含量和附加值高的猎头、培训、测评等服务业态发展还不充分，服务的层次和技术含量整体不高。

七是市场秩序有待进一步规范。个别地方存在恶性竞争、市场秩序失范的现象。有些机构为规避用工风险，通过少缴漏缴社会保险、减少经济补偿及工资成本等方式，侵害了劳动者和用人单位的合法权益。

八是从业人员的专业化水平有待提升。总体来看，从业人员的专业知识、工作技能以及对劳动法规等相关法律制度的掌握不牢，且从业人员的流动性过大，难以形成较为扎实的专业积累。此外，尽管近年来人力资源服务行业较为重视相关培训工作的开展，但尚未形成完备的人力资源服务业从业人员培训课程体系与培训工作体系。

九是全行业管理的一体化程度不高。目前整个行业中开展的各项业务并没有全部纳入人力资源服务许可范畴，如劳务派遣及人力资源外包中的一些生产外包业务。许多人力资源公司不仅做人力资源服务许可范畴内的业务，也开展劳务派遣之类的业务，而开展劳务派遣须另外申办行政许可。多头管理、分散管理的状况依然存在。


三、推动人力资源服务业未来发展的对策


人力资源服务业是我国整体人力资源工作体系中的重要组成部分，是提高人力资源开发利用效率的重要载体。当前，我国的国民经济与社会事业已走上高质量发展之路，人力资源服务业也要走高质量发展之路，有待政府、服务机构、从业者、行业协会等的持续共同努力。

（一）进一步促进人力资源与实体经济的深度融合

人力资源服务业发展的核心功能是为实体经济建设服务。当前我国以新能源、新材料、生物技术、高端装备等为代表的“新兴产业”展现了巨大的发展潜力，平台经济、共享经济等“新经济、新业态”日益崛起。未来需要更多、更专业、更精细的人力资源服务助力实体经济发展。要坚持把服务实体经济作为着力点，进一步促进人力资源与实体经济的深度融合，着力保障重点产业、重点领域用工，构建“人力资源+”的产业发展生态体系，为实体产业提供战略咨询、人才测评、培训、招聘等综合服务，并结合地区支柱产业，搭建学习和实训平台，建立分行业分职业的精细化的服务体系。

（二）打造人力资源服务与科技发展、现代金融等更加良性的共生格局

人力资源服务与生产性服务业中的其他各门类高度关联，未来要抓住产业间跨界融合和信息科技等领域快速发展的机遇，打造与科技创新、现代金融等更加良性的共生格局，形成“人力资源+科技创新”“人力资源+现代金融”等产业服务模式，实现产业扩容。推动人力资源服务技术创新、产品创新。鼓励人力资源服务机构在依法合规、风险可控、商业可持续前提下创新资本运营模式，拓宽投融资渠道，不断扩大经营规模。

（三）适应劳动组合形态的变化，着力拓展就业服务功能

当前在标准劳动关系之外，生发出了多边的非标准劳动关系，劳动组合形态不断发生变化，新职业和新就业形态层出不穷，产生了自由执业、合伙经营、劳务外包、兼职兼业、共享用工、平台合作等新的工作方式。在此新形势下，人力资源服务业也要不断适应劳动组合形态的变化，转变传统服务理念与思路、创新服务模式与产品，着力拓展就业服务功能，推动高质量充分就业。

（四）用好新技术，推动各类人力资源服务业务转型升级

人力资源服务具有鲜明的信息服务属性，用好新一代信息技术是推动人力资源服务业高质量发展的应有之义。支持人力资源服务机构运用大数据、区块链、人工智能等新兴信息技术，加速实现业务数据化与运营智能化，不断推动各类业务转型升级。人力资源服务机构要紧跟新趋势、创造新产品，加强人力资源服务理论、关键技术、商业模式等方面的研发和应用，立足行业自身特点，提供“专、精、深、特”的服务产品。人力资源服务机构还要强化内功，打造优质品牌形象，提升核心竞争力，增强可持续发展的动能。

（五）加大培训力度，不断提高人力资源服务从业人员专业化水平

建立完备的人力资源服务业从业人员培训课程体系，培训内容应包括专业理论知识、劳动人事法令规章、行为规范、操作技能等。探索“政府+高校+科研院所+大型企业+行业协会”协同培养模式。政府主管部门应进一步实施人力资源服务业领军人才培养计划；高等院校可考虑设置人力资源服务专业，培养专科生、本科生及专业硕士，并积极开展校企合作，实现产学研互动；还应推动人力资源服务业专业技术人员继续教育工作，将其纳入专业技术人才知识更新工程；依托高校、科研机构、龙头企业、国家级人力资源服务产业园，建立人力资源服务培训基地和实训基地；行业协会以学术论坛、技能大赛等形式促进行业技术经验交流。引导人力资源服务机构开展贯穿职业生涯全过程的职业发展服务，推动人员培训、人才测评、职业指导等业态创新发展。

（六）推动整合发展，提高行业整体生存与发展能力

整合发展就是要基于人力资源服务的功能定位，依从市场经济的法则，将不同机构的力量聚合起来，以求得更优的发展效果。要支持龙头企业做强做优，通过兼并、重组、收购、融资等方式，提高企业核心竞争力和产业集中度，尤其是要注重提升其在国际服务市场中的竞争能力。通过整合，努力实现不同机构间的资源共享、优势互补，提供更加全面专业的人力资源服务，从而提高行业整体生存和发展能力。

（七）准确定位，充分发挥人力资源服务产业园的集聚平台作用

依托国家级人力资源服务产业园区的集聚优势和引领示范效应，鼓励不同地区结合所在区位条件、产业结构和资源禀赋等，优化产业集群，促进专业人才向产业集群高度集聚。支持有条件的地区依托人力资源服务产业园创建中小企业公共服务示范平台、公共实训基地等，强化公共服务枢纽和产业发展平台功能。建立人力资源服务产业园交流协作机制，推进区域协同发展和开放合作。

（八）适应新形势需要，制定升级版的人力资源服务业发展政策

2007年人力资源服务业作为一个行业被正式确立，2014年发布《关于加快发展人力资源服务业的意见》后，各省市的相关政策文件陆续出台，行业得到快速发展。当前，数字化时代带来的技术创新与产业升级推动着整个行业走向高质量发展道路。为适应新形势需要，政府主管部门应围绕实现高质量充分就业、构建现代化产业体系、促进人力资源开发利用、推动业务转型升级等目标，制定升级版的人力资源服务业发展政策。

（九）调整管理职能，实现人力资源服务全行业一体化管理

按照《人力资源市场暂行条例》和《人力资源服务机构管理规定》的相关内容，人力资源服务许可范畴的业务包括职业中介、就业和创业指导、人力资源管理咨询、人力资源测评、人力资源培训、人力资源服务外包等，为从事该业务的机构统一颁发人力资源服务许可证。从事劳务派遣的机构按照《劳务派遣暂行规定》需另外申请劳务派遣经营许可证；从事对外劳务合作的机构按照《对外劳务合作管理条例》需申请对外劳务合作经营资格证书。建议进一步调整管理职能，将人力资源服务许可范畴业务、劳务派遣、对外劳务合作三项事项进行一体化管理。

（十）简政放权，加强人力资源服务行业协会建设

人力资源服务行业协会是连接政府和市场的“桥梁”，主要功能为掌握行业动态，反映行业诉求，推动合作交流，同时协助政府部门规范行业发展、打造学习与培训平台等。政府主管部门应简政放权，将具体操作性事务下放，充分发挥行业协会在行业代表、行业自律、行业协调等方面的作用，使之担负起市场支持者、引导者、监管者的角色，引导各类机构有序竞争、规范运作，保障全行业的健康发展。
来源：《中国人事科学》2024年第7期

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